Que va changer la loi ?
On a entendu les débats sur l'interdiction des pesticides néonicotinoïdes dits « tueurs d'abeilles » ou la taxe sur l'huile de palme, mais concernant les espaces naturels, que va finalement changer la loi votée cet été ? D'abord elle crée un nouvel établissement public au service de la biodiversité. Elle précise également le cadre de la compensation, et institue les obligations réelles environnementales.
Eristalinus taeniops, l’une des nombreuses espèces de syrphes pollinisant une épervière commune. ©Alvesgaspar
Dès la 1re conférence environnementale en septembre 2012, François Hollande avait pris l'engagement de la création d'une « Agence nationale de la biodiversité, sur le modèle de l'Ademe, [...] en appui aux collectivités locales, aux entreprises, aux associations ». Celle-ci, prévue par l'article 21 de la loi pour la Reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (loi RBNP), entrera en action le 1er janvier 2017. Mesure phare de la loi, parmi les plus relayées dans les médias, elle ne saurait pourtant résumer à elle seule un texte qui s'inscrit dans la lignée des grandes lois de protection de la nature. Malgré un parcours législatif semé d'embûches, qui s'est achevé, après trois lectures et une saisine du Conseil constitutionnel, par la publication au Journal officiel le 9 août dernier, la loi RBNP modifie de nombreuses parties du Code de l'environnement mais également du Code civil en introduisant le principe de responsabilité environnementale, du Code de l'urbanisme, du Code rural et de la pêche maritime, du Code de procédure pénale, etc.
Une analyse de l'ensemble des centsoixante- quatorze articles de la loi n'est pas possible dans ces pages, mais l'impact de certaines de ses dispositions pour les gestionnaires d'espaces naturels méritent qu'on s'y attardent.
UNE AGENCE AU SERVICE DE LA RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ : L'AFB
Est-ce le besoin affirmé par les acteurs concernés d'un interlocuteur unique qui a suscité la création de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) ? Il y avait effectivement une certaine unanimité pour demander à mettre en oeuvre de manière cohérente des politiques publiques de préservation de la biodiversité éparses. Ou bien est-ce l'envie de donner un nouvel élan au droit de la protection de la nature qui a fourni l'occasion de créer cette nouvelle structure ? Toujours est-il que l'utilité, pour plus d’efficacité, d'une réorganisation et une rationalisation des moyens humains et financiers consacrés par l'État à la préservation de la biodiversité fait consensus. La forme juridique de l'AFB et les missions qui lui sont assignées ont évolué depuis les premiers travaux ayant conduit à sa création, avant même le dépôt d'un projet de loi, et ont pris une place importante lors des débats
parlementaires.
L'AFB sera finalement un établissement public administratif regroupant quatre organismes préexistants : l'Agence des aires marines protégées (AAMP), l'Atelier technique des espaces naturels (Aten), l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) et Parcs nationaux de France (PNF). La loi prévoit également qu’elle reprend les principales missions de la FCBN. Selon les nouveaux articles L. 131-8 et L. 131-9 du Code de l'environnement, l'AFB « contribue, s'agissant des milieux terrestres, aquatiques et marins :
1 / à la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité ;
2 / au développement des connaissances, ressources, usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité ;
3 / à la gestion équilibrée et durable des eaux ;
4 / à la lutte contre la biopiraterie ».
Elle doit apporter un appui scientifique, technique et financier à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements dans ces domaines, soutenir et évaluer les actions des personnes publiques et privées contribuant à la réalisation de ses objectifs, mettre en réseau les différents acteurs et contribuer au développement des filières économiques de la biodiversité. Les thématiques de croissances verte et bleue, notamment génie écologique et biomimétisme, feront partie de ses activités, de même que l'évaluation de l'impact du changement climatique sur la biodiversité.
En résumé, l'Agence doit être, pour l'ensemble des acteurs publics et privés, institutionnels ou simple citoyen, une structure pivot disposant d'une expertise scientifique et technique et de moyens financiers et humains permettant d'atteindre l'objectif ambitieux inscrit dans le titre de la loi qui l'a créée : la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
ÉVITER, RÉDUIRE, COMPENSER : DU BON ORDRE DANS LE TRIPTYQUE
Il a déjà été beaucoup écrit au cours des travaux parlementaires sur cette question, qui, bien qu'extrêmement technique en pratique, est conceptuellement facile à appréhender.
Depuis la première loi de protection de la nature en 1976, tout porteur d'un projet, public ou privé, doit prendre des mesures pour éviter les impacts significatifs de celui-ci sur l'environnement, réduire ceux qu'il ne peut éviter et enfin compenser les impacts résiduels. Pour autant, la tentation va trop souvent à une compensation immédiate, et pas toujours suffisamment ambitieuse
La démarche d'amélioration n'a pas cessé depuis quarante ans : décret en 2011, doctrine en 2012 et lignes directrices en 2013. Le but était notamment d'appuyer sur la priorité au « éviter » et au « réduire », mais aussi de préciser que les mesures compensatoires devaient être « mises en oeuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité de celui-ci afin de garantir sa fonctionnalité de manière pérenne » et « permettre de conserver globalement et, si possible, d'améliorer la environnementale des milieux ». Désormais, avec la nouvelle loi, ces mesures de compensation « doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes ».
La chronologie de la séquence et la distinction entre chacune des étapes est clarifiée autant qu'il est possible puisque l'article L. 163-1 prévoit qu'elles « ne peuvent pas se substituer aux mesures d'évitement et de réduction ». La proximité géographique avec le site endommagé des mesures de compensation devient prescrite au niveau législatif.
Les principales avancées de la loi RBNP sur ce sujet concernent la pérennité des mesures de compensation, qui doit être garantie par l'instauration d'un régime de police administrative permettant aux autorités compétentes de mettre en demeure le maître d'ouvrage de réaliser les mesures de compensation ou de les faire exécuter d'office à ses frais, la mise en place de sites naturels de compensation agréés par l'État (compensation dite par l'offre, expérimentée depuis 2008 par la filiale CDC Biodiversité de la Caisse des dépôts et consignations dans la Crau) ou encore leur géolocalisation dans un système national d'information géographique. Ce système national d'information géographique permettra notamment d'éviter, ce qui s'est déjà produit, que de nouveaux projets viennent remettre en cause les mesures de compensation mises en oeuvre pour un projet précédent.
UNE ALTERNATIVE À L'ACQUISITION FONCIÈRE POUR LES GESTIONNAIRES : LES OBLIGATIONS RÉELLES ENVIRONNEMENTALES
En Suisse, au Canada ou aux États-Unis, les « conservation easements » permettent depuis de nombreuses années de concilier protection de l'environnement et propriété privée. Il s'agit pour un propriétaire de contractualiser avec un partenaire pour gérer et entretenir les services écosystémiques que son terrain rend à la collectivité. L'engagement est attaché au terrain et se transmet donc aux propriétaires suivants. Les réflexions menées depuis de nombreuses années en France pour introduire un dispositif similaire ont enfin abouti. Le nouvel article L.132-3 du Code de l'environnement permet désormais à « des propriétaires de biens immobiliers [de] conclure un contrat (…) en vue de faire naître à leur charge, ainsi qu'à la charge des propriétaires ultérieurs du bien, les obligations réelles que bon leur semble [et qui] (…) ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d'éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques ».
Cette avancée juridique, bien que considérable, doit être nuancée, comme l'a d'ailleurs fait le législateur, en prévoyant qu'un rapport du Gouvernement, remis d'ici deux ans au Parlement, envisage des moyens notamment fiscaux pour renforcer l'attractivité de ces obligations réelles environnementales. En effet, la dispense prévue de droits d'enregistrement et de taxe sur la publicité foncière pourrait s'avérer insuffisante.